【編者按】
“回顧中外金融監(jiān)管史，有八個方面經(jīng)驗教訓值得認真汲取。”中國人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清近日在《<中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議>輔導讀本》發(fā)表文章《完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系》。
黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系”作出了專門部署，提出了明確要求，對于保障金融穩(wěn)定和國家安全、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。做好貫徹落實，需要回顧過去，展望未來，采取有針對性的措施。
一、深刻汲取金融監(jiān)管的歷史經(jīng)驗
我國是最早出現(xiàn)貨幣的國家之一，早在2000多年前，就形成了完整的金融活動管控制度，可以說，中國在金融監(jiān)管方面長期走在世界前列。
歐洲資本主義興起之后，各類金融業(yè)務快速發(fā)展，與此同時，各種金融風險和危機不斷爆發(fā)。1720年英國頒布《泡沫法》，標志著國家開始對現(xiàn)代金融活動實施監(jiān)管。1933年美國通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》，確立商業(yè)銀行與投資銀行分業(yè)經(jīng)營格局。20世紀80年代后，歐美國家逐漸興起混業(yè)經(jīng)營趨勢。2008年全球金融危機爆發(fā)后，國際上對金融監(jiān)管有效性進行反思，修訂發(fā)布一系列新的監(jiān)管標準和規(guī)則。
改革開放以來，我國不斷探索完善金融監(jiān)管體制。1984年，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，包括對所有金融活動進行監(jiān)管。之后，陸續(xù)成立證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會，逐步形成銀行、保險、證券的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管格局。2017年，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，次年組建銀保監(jiān)會，監(jiān)管的權威性和協(xié)調(diào)性更趨完善。
回顧中外金融監(jiān)管史，以下幾方面經(jīng)驗教訓值得認真汲取。
貨幣經(jīng)濟絕不能背離實體經(jīng)濟。商品經(jīng)濟由兩個方面組成，一是產(chǎn)業(yè)代表的實體經(jīng)濟，二是金融代表的貨幣經(jīng)濟。實體經(jīng)濟是貨幣經(jīng)濟的根基，服務實體經(jīng)濟是金融的天職。然而，金融的本性決定其特別容易陷入自我循環(huán)的泥淖。因此，金融監(jiān)管必須把防止脫實向虛作為主要目標之一。次貸危機前，歐美影子銀行五年增長一倍以上，很大比例資金未流入實體經(jīng)濟。我國交叉金融業(yè)務一度也十分復雜，經(jīng)過3年多的集中整治，總體風險開始收斂。
將本求利是商業(yè)活動的正常狀態(tài)。我們的先人早就懂得，無論從事何種實業(yè)或金融活動，都需要先有本錢，否則就不可能開展正常經(jīng)營。工商生意如果本錢不足，那就難以循環(huán)下去；金融業(yè)務如果沒有一定的資本金，那就遲早會陷入困境。巴塞爾協(xié)議的核心，就是對銀行信貸確定基本的資本金約束，杠桿率必須處于安全范圍。
收益永遠和風險成正比。作為物化的勞動價值，資本具有隨時間而增長的特性。但資本在增值過程中必然伴隨風險。通常，國債平均收益被視作“無風險收益”。在此基礎上，每多一分預期收益，就多一分潛在風險。古今中外，總有人盼望能以更低風險獲取更高收益，但規(guī)律不可能打破。承諾低風險高收益就是詐騙，金融監(jiān)管要永遠與這類行為作堅決斗爭。
持續(xù)建設法治和誠信環(huán)境。金融的核心職能是信用中介，誠實守信和法治精神是金融運行的基礎。一方面，金融機構要恪守職業(yè)道德，提供“貨真價實”的金融服務；另一方面，股東、債務人等利益相關者也要依法依規(guī)，嚴格履約，不能以任何理由逃廢債務。
把握好金融創(chuàng)新的邊界。金融創(chuàng)新是把“雙刃劍”，既能提高市場效率，也會釀成重大風險。監(jiān)管必須趨利避害，把握好“度”。美國1999年重新允許混業(yè)經(jīng)營后，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔保債務憑證等衍生品大量出現(xiàn)，成為系統(tǒng)性風險的主要誘因。我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展初期，一些網(wǎng)貸平臺打著“創(chuàng)新”旗號違規(guī)經(jīng)營，形成巨大金融和社會風險。
管好貨幣總閘門。通貨緊縮和通貨膨脹都會對經(jīng)濟金融造成系統(tǒng)性損害。資本主義早期經(jīng)常出現(xiàn)生產(chǎn)過剩和通貨緊縮，并由此引發(fā)金融和經(jīng)濟危機。通貨膨脹的教訓同樣深刻，即使能夠創(chuàng)造短期繁榮，最終不得不付出巨大經(jīng)濟和社會代價。我國曾多次發(fā)生銀根過松、資金供給遠大于需求。例如，1988年和1993年都出現(xiàn)過兩位數(shù)的物價上漲。
堅決抑制房地產(chǎn)泡沫。房地產(chǎn)與金融業(yè)深度關聯(lián)。上世紀以來，世界上130多次金融危機中，100多次與房地產(chǎn)有關。2008年次貸危機前，美國房地產(chǎn)抵押貸款超過當年GDP的32%。目前，我國房地產(chǎn)相關貸款占銀行業(yè)貸款的39%,還有大量債券、股本、信托等資金進入房地產(chǎn)行業(yè)。可以說，房地產(chǎn)是現(xiàn)階段我國金融風險方面最大的“灰犀牛”。
緊緊抓住公司治理“牛鼻子”。國際金融危機暴露出西方金融業(yè)公司治理問題嚴重。例如，激勵短期化導致股東、高管，甚至包括一部分員工都愿意過度冒險。一段時間以來，我國部分中小金融機構中，也產(chǎn)生了大股東操縱和內(nèi)部人控制問題。必須全面深化改革，健全內(nèi)部約束機制。目前，我國大型商業(yè)銀行經(jīng)營效率接近世界先進水平，在勞動生產(chǎn)率、盈利能力、科技創(chuàng)新、普惠金融等方面實現(xiàn)趕超。最根本的原因在于把黨的領導融于公司治理各環(huán)節(jié)，努力構建中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。
二、正確認識現(xiàn)階段金融形勢
以習近平同志為核心的黨中央高度重視防范化解金融風險，三年攻堅戰(zhàn)取得實質(zhì)性進展。但是，“十四五”時期我國的金融安全形勢仍然十分復雜。當今世界正處于百年未有之大變局，國內(nèi)外經(jīng)濟金融運行環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，金融監(jiān)管面臨新的嚴峻挑戰(zhàn)。
近年來，全球經(jīng)濟增長動力不足，動蕩源和風險點增加，金融運行不穩(wěn)定不確定因素增多。中美博弈加劇，美方對我戰(zhàn)略遏制升級，很大程度上將擾動全球金融市場。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，一些國家采取強刺激做法，實施“無限量寬”政策，長期負面影響難以估量。其他自然災害、地緣政治等傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅，增加許多新的不確定性，外部環(huán)境變化可能造成更大沖擊。
我國經(jīng)濟正處于轉向高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，面臨人口未富先老、經(jīng)濟杠桿率過高、科技創(chuàng)新力不強、資源環(huán)境約束增大等重大挑戰(zhàn)。資本邊際效率下降，單位產(chǎn)出所需資金增多。受多重因素影響，金融業(yè)市場結構、經(jīng)營理念和服務方式與高質(zhì)量發(fā)展要求還很不適應。
現(xiàn)代科技已經(jīng)并將繼續(xù)對金融業(yè)態(tài)帶來巨大改變。科技變革有利于發(fā)展普惠金融、提升服務效率，但也使金融風險的形態(tài)、路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。數(shù)字貨幣、網(wǎng)絡安全、信息保護已成為金融監(jiān)管的全新課題。我國移動支付、線上借貸和互聯(lián)網(wǎng)保險等走在世界前列，意味著法律規(guī)范和風險監(jiān)管沒有成熟經(jīng)驗可資借鑒。
金融體系內(nèi)部風險仍在持續(xù)累積，一些長期形成的隱患并未徹底消除。疫情沖擊下新老問題相互交織疊加。結構復雜的高風險影子銀行容易死灰復燃。銀行業(yè)不良資產(chǎn)反彈壓力驟增。一些中小金融機構資本缺口加速暴露。企業(yè)、居民和地方政府債務水平進一步抬升。不法金融機構依然存在，非法金融活動屢禁不止。
金融相關制度存在較多短板，金融法治還很不健全。一些基礎法律制定修改需提早謀劃啟動，有的規(guī)章制度落地執(zhí)行變形走樣。現(xiàn)有法律法規(guī)震懾力不足，違法違規(guī)成本過低。一些法規(guī)專業(yè)性操作性不足。金融機構常態(tài)化風險處置機制尚待完善。非正規(guī)金融體系交易活動缺乏有效約束。社會信用體系不健全，失信懲戒不到位。信息披露機制有效性不夠，信息披露不及時不全面，市場透明度須進一步提高。
金融監(jiān)管資源，無論是數(shù)量還是質(zhì)量，都明顯不足。金融監(jiān)管的專業(yè)化、國際化水平有待提升。金融基礎設施助力監(jiān)管的有效性不足。監(jiān)管科技水平不高，與金融科技高速發(fā)展的趨勢相比，監(jiān)管工具和手段難以滿足實際需要。高素質(zhì)監(jiān)管人才較為缺乏，資金和技術等資源保障亟待充實，基層監(jiān)管力量十分薄弱。
三、持續(xù)完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系
“十四五”時期我國金融監(jiān)管改革任務更加艱巨。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅守以人民為中心根本立場，強化底線思維，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平。在此基礎上，健全風險預防、預警、處置、問責制度體系，持續(xù)完善權責一致、全面覆蓋、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。
（一）全面加強黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導。由于歷史和文化等原因，我國金融事權主要集中于中央，地方金融事權比較有限，這就更凸顯黨中央對于金融監(jiān)管工作領導的極端重要性。金融監(jiān)管的大政方針，必須由黨中央制定并領導貫徹。國家金融管理部門要更加自覺地增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實擔當起監(jiān)管主體責任。同時，地方黨委政府在金融監(jiān)管中也發(fā)揮著非常重要的作用。事實上絕大多數(shù)金融機構都是地方法人，地方黨委和政府負責加強這些機構黨的領導和黨的建設，承擔國有金融資本管理和風險處置屬地責任。特別是對于各種“無照駕駛”的非法金融活動，管理和整治的主體責任都在地方。中央金融管理部門必須與地方黨委和政府密切聯(lián)系，相互支持，協(xié)同發(fā)力；都要堅持全面從嚴治黨，與金融腐敗作堅決斗爭，對違法違規(guī)行為零容忍。
（二）促進經(jīng)濟社會發(fā)展開創(chuàng)新局。金融監(jiān)管要堅持主動作為，防范和化解各類金融風險，維護金融體系穩(wěn)健運行，以此保障社會主義現(xiàn)代化國家建設進程。在支持金融創(chuàng)新的同時，嚴防壟斷、嚴守底線，維護市場秩序，促進公平競爭。要發(fā)揮監(jiān)管引領作用，推動金融業(yè)著力抑虛強實，履行社會責任，強化普惠金融、綠色金融，規(guī)范發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老金融，更好實現(xiàn)市場價值和社會價值統(tǒng)一。全力保護消費者合法權益，堅決打擊非法集資、非法吸儲和金融詐騙，對各種違規(guī)變相投融資活動保持高度警惕，切實維護人民群眾財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。
（三）建立高效的監(jiān)管決策協(xié)調(diào)溝通機制。進一步強化國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的決策議事、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督問責職能。健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，各金融管理部門既要各司其職、各盡其責，又要充分溝通、強化協(xié)同。金融政策要與財政、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟社會政策密切配合，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。對地方金融發(fā)展改革與風險防控，加強指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，有效發(fā)揮中央和地方兩個積極性，形成全國“一盤棋”。
（四）提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平。監(jiān)管制度要覆蓋所有金融機構、業(yè)務和產(chǎn)品，對各類金融活動依法實施全面監(jiān)管。借鑒金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會改革成果，強化資本充足、監(jiān)督檢查和市場約束等要求，抓緊補齊制度短板。根據(jù)不同領域、機構和市場特點，制定差異化、針對性制度，細化監(jiān)管標準，提升監(jiān)管精準度。更重要的是，要不斷增強制度實施有效性。要以法律法規(guī)為準繩，大幅提高違法成本，將監(jiān)管工作納入法治軌道。
（五）健全宏觀審慎、微觀審慎、行為監(jiān)管三支柱。健全宏觀審慎管理架構和政策工具，完善逆周期調(diào)節(jié)和系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，注重防范跨市場跨區(qū)域跨國境風險傳染。提高微觀審慎監(jiān)管能力，健全以資本約束為核心的審慎監(jiān)管體系，加快完善存款保險制度，努力做到對風險的早發(fā)現(xiàn)、早預警、早介入、早處置。強化行為監(jiān)管，嚴厲打擊侵害金融消費者合法權益的違法違規(guī)行為。金融監(jiān)管作為整體，應當始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎為基礎，以行為監(jiān)管為支撐，實現(xiàn)三者既獨立又協(xié)同的有機統(tǒng)一。
（六）構建權威高效的風險處置制度安排。加快確定系統(tǒng)重要性金融機構名單，科學設定評估標準和程序，提出更高監(jiān)管要求。抓緊建立恢復與處置計劃，引導金融機構設立“生前遺囑”，確保危機時得到快速有效處置。與此同時，要完善風險處置方式，在防范系統(tǒng)性風險的同時，努力減少道德風險。落實金融機構主體責任，盡量采取“自救”，能自行化解風險或市場出清的，政府不介入。動用公共資金，必須符合嚴格的條件和標準。尤為關鍵的是，要健全損失分擔制度。全面做實股權吸收損失機制，首先由股東特別是大股東承擔損失，其他資本工具和特定債權依法轉股、減記。高管層要通過延遲支付抵扣、降薪以及事后追償?shù)瘸袚鄳熑巍Ｉ嫦舆`法犯罪的，要及時依法移送司法機關。
（七）強化金融基礎設施對監(jiān)管的支持保障。持續(xù)推動金融市場和基礎設施互聯(lián)互通，不斷提升清算、結算、登記、托管等系統(tǒng)專業(yè)化水平。強化監(jiān)管科技運用，加快金融業(yè)綜合統(tǒng)計和信息標準化立法。抓緊建設監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，全力推動監(jiān)管工作信息化、智能化轉型。穩(wěn)步推進金融業(yè)關鍵信息基礎設施國產(chǎn)化，防范金融網(wǎng)絡技術和信息安全風險。強化基礎設施監(jiān)管和中介服務機構管理，對金融科技巨頭，在把握包容審慎原則的基礎上，采取特殊的創(chuàng)新監(jiān)管辦法，在促發(fā)展中防風險、防壟斷。
（八）積極參與國際金融治理框架重塑。深入推動國際金融規(guī)則制定和調(diào)整，增強國際影響力。立足國情實施國際監(jiān)管標準，遵循簡單、透明、有效原則，避免教條主義、文牘主義和煩瑣哲學。加強與國際金融組織的溝通交流，推動多邊和雙邊監(jiān)管合作，營造有利于“走出去”的良好外部環(huán)境，堅決維護國家金融主權、安全和發(fā)展利益。
（九）培育忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)管干部隊伍。加強干部思想政治教育，弘揚清廉文化，鍛造政治過硬、作風優(yōu)良、業(yè)務精通的“監(jiān)管鐵軍”。樹立重實干、重實績的用人導向，大力培養(yǎng)優(yōu)秀年輕干部。優(yōu)化監(jiān)管資源配置，充實監(jiān)管部門和基層監(jiān)管力量。強化教育培訓、人才引進、交流輪崗、基層鍛煉，全面提升干部能力素質(zhì)。