《中華人民共和國(guó)信托法》（以下簡(jiǎn)稱《信托法》）于2001年10月1日正式施行，至今已二十周年。作為經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的重要基礎(chǔ)法律，《信托法》誕生于我國(guó)信托法律制度尚處空白、信托業(yè)亟待轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。該法的實(shí)施為信托關(guān)系的調(diào)整、信托行為的規(guī)范以及信托當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)提供了法律依據(jù)，對(duì)建立健全我國(guó)信托制度、促進(jìn)信托業(yè)健康發(fā)展起到了重要作用。《信托法》施行二十年來，我國(guó)金融業(yè)飛速發(fā)展，人民群眾財(cái)富穩(wěn)步增長(zhǎng)，信托業(yè)務(wù)需求日益增加。在此背景下，完善信托法律制度，更好適應(yīng)信托行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)、新要求的呼聲越來越強(qiáng)烈，近年來已有多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員呼吁適時(shí)推動(dòng)修改《信托法》。
為充分評(píng)估修改《信托法》的必要性和可行性，2021年2月，中國(guó)人民銀行條法司會(huì)同中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)法規(guī)部、信托部以及中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)成立了《信托法》立法后評(píng)估小組，組織開展立法后評(píng)估工作，了解法律實(shí)施效果、總結(jié)現(xiàn)存問題、聽取完善信托制度的具體建議，以期為適時(shí)推動(dòng)修改《信托法》奠定良好基礎(chǔ)。
《信托法》立法后評(píng)估工作總體情況
本次《信托法》立法后評(píng)估主要采取問卷調(diào)查和座談會(huì)相結(jié)合的方式，對(duì)現(xiàn)行信托法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性進(jìn)行全面評(píng)估。
問卷調(diào)查開展情況
評(píng)估小組按照重點(diǎn)突出、覆蓋面廣、代表性強(qiáng)的原則，圍繞《信托法》認(rèn)知情況、實(shí)施效果、制度缺陷、修法重點(diǎn)、完善路徑等方面設(shè)計(jì)具體問題，形成調(diào)查問卷，并綜合考慮地域分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信托業(yè)發(fā)展程度和信托機(jī)構(gòu)數(shù)量等因素，選取北京、上海、浙江、廣東、湖北、河南、安徽、陜西、四川、黑龍江十個(gè)省市作為調(diào)查地點(diǎn)，涵蓋東部、中部、西部和東北四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。在調(diào)研對(duì)象方面，覆蓋政府部門工作人員、信托公司從業(yè)人員、其他資管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員、信托中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員、信托客戶以及專家學(xué)者六類群體，了解各方關(guān)注重點(diǎn)。2021年4月至5月，評(píng)估小組共發(fā)放調(diào)查問卷1149份，回收有效問卷1088份。評(píng)估小組對(duì)問卷結(jié)果進(jìn)行了全面數(shù)據(jù)匯總和分類統(tǒng)計(jì)，對(duì)比研究不同地區(qū)、不同群體間的差異和特點(diǎn)，深入剖析其內(nèi)在成因，形成評(píng)估結(jié)論。
座談會(huì)開展情況
為全面聽取各方核心關(guān)切，深入了解爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題，2021年6月，召開《信托法》立法后評(píng)估座談會(huì)。會(huì)議邀請(qǐng)中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)內(nèi)主要信托機(jī)構(gòu)、高校等長(zhǎng)期從事信托業(yè)監(jiān)管、業(yè)務(wù)和理論研究的資深代表，并特邀部分曾參與現(xiàn)行《信托法》起草的知名專家學(xué)者出席。與會(huì)代表就信托財(cái)產(chǎn)登記、非交易性過戶制度、信托稅收、信托受益權(quán)流轉(zhuǎn)、受托人義務(wù)與責(zé)任等問題展開熱烈討論，提出了大量有建設(shè)性的意見。
對(duì)《信托法》的總體評(píng)估結(jié)論
《信托法》總體認(rèn)知度較高，實(shí)施效果有待進(jìn)一步提升
總體來看，《信托法》在社會(huì)上具有較高認(rèn)知度，各類群體了解、學(xué)習(xí)《信托法》的渠道較為暢通，大體了解信托法律制度的基本內(nèi)容。從實(shí)踐看，《信托法》實(shí)施效果有待進(jìn)一步提升，一定程度上制約了行業(yè)的充分發(fā)展，具體表現(xiàn)為：一是對(duì)部分法律條款的理解存在爭(zhēng)議，如對(duì)信托定義的理解、信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬等問題，不同群體有一定分歧；二是配套制度未能實(shí)施落地，如信托登記條款缺乏可操作性，已成為阻礙信托業(yè)發(fā)展的主要因素之一；三是調(diào)整范圍有限，尚未充分體現(xiàn)“《信托法》規(guī)范一切信托法律關(guān)系”的理念。但同時(shí)，我們也需要看到信托業(yè)未來發(fā)展預(yù)期良好，業(yè)務(wù)需求和發(fā)展空間較大，目前資產(chǎn)管理作為信托的一種重要功能已得到普遍了解和認(rèn)可。在引導(dǎo)信托業(yè)回歸本源、拓寬業(yè)務(wù)種類、充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)展背景下，信托業(yè)務(wù)需求和未來發(fā)展?jié)撃軐⒌玫竭M(jìn)一步釋放。
應(yīng)盡快推動(dòng)《信托法》修改，解決信托業(yè)發(fā)展掣肘
完善以《信托法》為基礎(chǔ)的信托法律制度，其重要性和緊迫性已成為各方共識(shí)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，為完善信托制度的頂層法律設(shè)計(jì)，厘清信托法律關(guān)系中的一些基礎(chǔ)性問題，確有必要加快推動(dòng)《信托法》修改，奠定信托業(yè)健康發(fā)展的基石。當(dāng)然，《信托法》作為信托制度的根本法，在實(shí)踐中仍有必要以行政法規(guī)或者規(guī)章規(guī)范性文件等形式落實(shí)配套制度，強(qiáng)化法律執(zhí)行。
應(yīng)重點(diǎn)圍繞信托財(cái)產(chǎn)登記、非交易性過戶、信托稅收等內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)
一是信托財(cái)產(chǎn)登記制度方面，社會(huì)各方表達(dá)了對(duì)完善信托財(cái)產(chǎn)登記的強(qiáng)烈訴求。雖然《信托法》第十條對(duì)信托財(cái)產(chǎn)登記作了授權(quán)性規(guī)定，但未明確登記性質(zhì)、登記財(cái)產(chǎn)種類、登記機(jī)構(gòu)等，欠缺可操作性，致使信托財(cái)產(chǎn)登記難以落實(shí)，極大阻礙了信托業(yè)的發(fā)展。二是信托財(cái)產(chǎn)非交易性過戶制度方面，實(shí)務(wù)中，在開展部分種類的信托業(yè)務(wù)時(shí)，委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，只能參照交易過戶辦理財(cái)產(chǎn)過戶手續(xù)，交易手續(xù)繁瑣，交易成本較高。各界代表呼吁建立信托財(cái)產(chǎn)非交易性過戶制度，簡(jiǎn)化交易流程，降低交易成本。三是信托稅收制度方面，優(yōu)化征稅環(huán)節(jié)、避免重復(fù)征稅的呼聲較為強(qiáng)烈。我國(guó)法律目前尚未專門規(guī)定信托稅收政策，現(xiàn)行稅務(wù)實(shí)踐對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移征稅一般采取“視同交易”的態(tài)度，實(shí)踐中信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)重復(fù)征稅、受益人獲取信托利益環(huán)節(jié)稅收流失等問題較為突出。四是信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬方面，由于《信托法》對(duì)該問題的規(guī)定相對(duì)模糊，各方的認(rèn)識(shí)也存在較大差異，信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與受益權(quán)相分離的特征并未得到普遍認(rèn)同，后續(xù)需深入論證在法律層面明確信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬的必要性和可行路徑。五是信托受益權(quán)的登記和流轉(zhuǎn)方面，《信托法》規(guī)定受益人享有信托受益權(quán)，但未明確信托受益權(quán)的性質(zhì)和確權(quán)依據(jù)。信托受益權(quán)登記制度的缺失，導(dǎo)致無法以統(tǒng)一登記的方式記錄信托當(dāng)事人之間的法律關(guān)系和權(quán)利義務(wù)，也制約了信托受益權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使未充分發(fā)揮信托受益權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。六是受托人義務(wù)方面，受托人義務(wù)泛化和委托人、受益人合法權(quán)益保護(hù)不到位的問題同時(shí)存在，現(xiàn)行規(guī)定較為原則寬泛，責(zé)任邊界不夠具體清晰，后續(xù)宜針對(duì)不同類型的信托業(yè)務(wù)，細(xì)化受托人義務(wù)的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。
需著力完善信托業(yè)監(jiān)管，健全監(jiān)管體系
從調(diào)查結(jié)果來看，社會(huì)各界已普遍理解和接受“所有金融活動(dòng)納入統(tǒng)一監(jiān)管”的理念，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照《信托法》適用于一切信托法律關(guān)系的思路，將各類信托創(chuàng)新產(chǎn)品納入《信托法》調(diào)整范圍，實(shí)施功能監(jiān)管。未來《信托法》修改需進(jìn)一步厘清營(yíng)業(yè)信托的業(yè)務(wù)邊界，并明確營(yíng)業(yè)信托與其他資管業(yè)務(wù)的關(guān)系等，科學(xué)界定調(diào)整范圍，完善業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則，提升信托法律制度的適用性、體系性和完整性。
健全信托法律制度的具體建議
總體上，社會(huì)各界在高度肯定《信托法》積極作用的同時(shí)，也對(duì)目前信托法律制度存在的一些問題和短板提出了建議，呼吁盡快啟動(dòng)《信托法》修改工作，促進(jìn)信托業(yè)健康發(fā)展。
依托我國(guó)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)登記體系，完善信托財(cái)產(chǎn)登記
信托財(cái)產(chǎn)登記制度長(zhǎng)期難以落地，導(dǎo)致很多財(cái)產(chǎn)種類因無法辦理登記而難以進(jìn)入信托領(lǐng)域。在強(qiáng)調(diào)信托業(yè)回歸本源的背景下，信托財(cái)產(chǎn)登記制度缺失已成為制約信托業(yè)發(fā)展的最重要因素之一，亟須修改完善。具體完善路徑上，主要有新設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記和依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)分散登記兩種思路，此外也有統(tǒng)一登記與分散登記相結(jié)合、分散登記為主統(tǒng)一登記為輔等想法。統(tǒng)一登記的優(yōu)點(diǎn)在于能夠涵蓋所有信托財(cái)產(chǎn)，有利于信托財(cái)產(chǎn)的集中公示和查詢；缺點(diǎn)在于需在我國(guó)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)登記體系外新設(shè)一套機(jī)制，協(xié)調(diào)難度大，并會(huì)造成同一財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)登記和信托登記機(jī)構(gòu)不一致的問題。分散登記的優(yōu)點(diǎn)在于依托我國(guó)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)登記制度，不改變現(xiàn)有登記體系；缺點(diǎn)在于難以實(shí)現(xiàn)各類信托財(cái)產(chǎn)的集中公示和查詢，特別是對(duì)家族信托等綜合型信托業(yè)務(wù)造成不便，同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)登記體系也暫無法覆蓋所有財(cái)產(chǎn)種類。
綜合各方因素，依托現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)登記體系統(tǒng)籌設(shè)計(jì)信托財(cái)產(chǎn)登記制度，同時(shí)設(shè)置兜底條款對(duì)沒有登記機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)予以統(tǒng)一登記，可能是相對(duì)務(wù)實(shí)和可行的做法。
采取登記對(duì)抗主義，合理界定信托財(cái)產(chǎn)登記效力
現(xiàn)行《信托法》第十條實(shí)際上采取了登記生效主義，體現(xiàn)了督促當(dāng)事人及時(shí)辦理登記、確保財(cái)產(chǎn)和交易安全的立法原意。但這一規(guī)定與《信托法》其他條款存在割裂，實(shí)踐中也存在一系列問題。一是登記生效主義否認(rèn)當(dāng)事人自主履行權(quán)利義務(wù)的合法性，增加了信托交易的不確定性，不符合意思自治原則。二是登記生效主義與信托財(cái)產(chǎn)登記的根本目的不一致。信托財(cái)產(chǎn)登記的根本目的在于公示信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬和獨(dú)立性，將其區(qū)別于委托人未設(shè)立信托的其他財(cái)產(chǎn)和受托人的固有財(cái)產(chǎn)，對(duì)抗第三人的不當(dāng)追索。因此，登記對(duì)抗主義更符合信托財(cái)產(chǎn)登記原意。三是實(shí)踐中由于信托財(cái)產(chǎn)登記未能落地，登記生效主義并未起到督促登記、確保交易安全的作用，反而可能成為當(dāng)事人違反信托合同義務(wù)、侵害他人合法權(quán)益的工具。因此，未來修改《信托法》時(shí)，有必要重新審視信托財(cái)產(chǎn)登記效力相關(guān)條款，予以研究完善。
完善非交易性過戶等配套制度
信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移是信托成立的基礎(chǔ)。立法后評(píng)估中，實(shí)務(wù)界對(duì)建立信托財(cái)產(chǎn)非交易性過戶制度表達(dá)了強(qiáng)烈需求。應(yīng)當(dāng)看到，這個(gè)問題本質(zhì)上反映了信托財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不明確、信托稅收政策不盡合理等現(xiàn)實(shí)困境。未來探討建立非交易性過戶制度的必要性與可行性，應(yīng)當(dāng)與信托財(cái)產(chǎn)登記、信托稅收政策等配套制度的完善統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、統(tǒng)一推進(jìn)，合理安排信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移與信托財(cái)產(chǎn)登記的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)便利信托交易環(huán)節(jié)、降低交易成本、推動(dòng)信托業(yè)務(wù)發(fā)展的最終目的。
明確信托稅收政策的基本原則
針對(duì)立法后評(píng)估中反映的信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)重復(fù)征稅、信托利益歸屬環(huán)節(jié)稅賦流失等問題，有必要研究借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)實(shí)際，在《信托法》中對(duì)信托稅收政策作原則性或授權(quán)性規(guī)定，提升信托活動(dòng)中稅賦征收的科學(xué)性和規(guī)范性。同時(shí)，考慮到信托稅制問題的復(fù)雜性，很多問題難以在《信托法》中完全解決，如實(shí)踐中因信托性質(zhì)、信托財(cái)產(chǎn)類別、涉及交易種類等的不同，各類信托活動(dòng)在納稅主體的確定、適用稅種和稅率等方面都有很大差別。因此，后續(xù)還需通過監(jiān)管文件等形式，根據(jù)立法相關(guān)規(guī)定作出符合實(shí)際的制度安排。
貫徹功能監(jiān)管理念，對(duì)信托業(yè)監(jiān)管作制度性安排
現(xiàn)行《信托法》中有關(guān)信托業(yè)監(jiān)管制度的空白，主要是由立法出臺(tái)時(shí)我國(guó)信托業(yè)尚未充分發(fā)展、各方爭(zhēng)議較大等客觀因素導(dǎo)致的。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，世界主要國(guó)家多采取分別立法的形式，對(duì)信托法律制度和信托業(yè)監(jiān)管制度分別制定專門法律。考慮到我國(guó)立法實(shí)際，為解決目前監(jiān)管中存在的業(yè)務(wù)邊界不清晰、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，可在深入研究的基礎(chǔ)上，在《信托法》中對(duì)信托業(yè)監(jiān)管作原則性和授權(quán)性規(guī)定，貫徹功能監(jiān)管理念，推動(dòng)《信托法》切實(shí)適用于一切信托法律關(guān)系，同時(shí)為具體的監(jiān)管制度安排留出接口，兼顧立法的穩(wěn)定性與監(jiān)管的適度靈活性，營(yíng)造有利于公平競(jìng)爭(zhēng)和信托受益人統(tǒng)一保護(hù)的監(jiān)管環(huán)境。
完善公益信托制度，加強(qiáng)法律銜接
評(píng)估中反映的《信托法》中公益信托缺乏稅收優(yōu)惠規(guī)定、與慈善信托的關(guān)系不明確等問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，信托機(jī)構(gòu)開展公益信托業(yè)務(wù)，需通過與慈善組織合作的方式才能按照《中華人民共和國(guó)慈善法》間接享受稅收優(yōu)惠。這些問題需要在未來修改《信托法》時(shí)予以研究解決，健全公益信托制度體系，真正體現(xiàn)公益信托的制度價(jià)值。
健全信托法律關(guān)系的基礎(chǔ)性制度
評(píng)估中反映的有關(guān)信托法律關(guān)系的基礎(chǔ)性問題，主要集中在信托的定義是否應(yīng)明確體現(xiàn)所有權(quán)的“轉(zhuǎn)移”、委托人與受益人的權(quán)利沖突如何解決、如何清晰界定受托人義務(wù)與責(zé)任邊界、信托受益權(quán)的登記和流轉(zhuǎn)、《信托法》與民法典的整體銜接等方面。上述問題還需在立法修改過程中進(jìn)一步深入研究，探索適當(dāng)?shù)慕鉀Q路徑。
強(qiáng)化信托法律制度的執(zhí)行，激發(fā)制度活力
當(dāng)前信托制度存在的一些問題，既有法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、不夠清晰的原因，也有法律落實(shí)不到位、執(zhí)行層面缺乏配套規(guī)定的原因。評(píng)估工作中，對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬、完善信托財(cái)產(chǎn)登記的路徑、信托稅收原則等問題，不同群體的理解往往呈現(xiàn)較為明顯的差異，這在一定程度上反映了立法與執(zhí)行層面的脫節(jié)。《信托法》的修改完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，不可能一蹴而就。在推動(dòng)修法工作的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)用足用好現(xiàn)行法律規(guī)定，強(qiáng)化法律執(zhí)行效力，對(duì)法律已有規(guī)定但不夠具體的問題，可通過配套細(xì)則等方式予以落實(shí)，激發(fā)制度活力，讓《信托法》真正成為“活法”。
立法后評(píng)估是貫徹落實(shí)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院立法工作要求的一項(xiàng)重要工作，對(duì)于客觀評(píng)價(jià)現(xiàn)行制度實(shí)施效果、深入論證立法的必要性和可行性、提高立法工作質(zhì)量具有重要意義。后續(xù)，評(píng)估小組將以《信托法》立法后評(píng)估為基礎(chǔ)，持續(xù)深入研究各方面重點(diǎn)問題，積極配合立法部門適時(shí)推動(dòng)《信托法》修改工作。
（作者：《信托法》立法后評(píng)估小組 課題組成員：劉宏華 劉曉洪 周瑩 杜嘉能 胡新陽(yáng) 李洋 劉源（中國(guó)人民銀行條法司）；綦相 杜墨 劉蓓蕾（中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)法規(guī)部）；賴秀福 胡戎飛（中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)信托部）；漆艱明 閆建東 蔡概還 李憲明 湯淑梅（中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)））